一、問題的提出

招投標(biāo)后，按照招投標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立的系列合同若作了相應(yīng)的修改和變更，這種修改和變更是否有一定的范圍，如何做到合法合規(guī)一直是律師在企業(yè)合規(guī)服務(wù)業(yè)務(wù)中的重要問題之一。

按照法律規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。那么什么是實(shí)質(zhì)性變更？《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（下稱“《招標(biāo)投標(biāo)法》”）第四十六條第一款規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。”

《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱“《合同法》”）第三十條第二款規(guī)定：“有關(guān)合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議方法等的變更，是對(duì)要約內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更。”

國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。招標(biāo)人最遲應(yīng)當(dāng)在書面合同簽訂后5日內(nèi)向中標(biāo)人和未中標(biāo)的投標(biāo)人退還投標(biāo)保證金及銀行同期存款利息。”

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2004]14號(hào)，下稱“《建設(shè)工程施工合同司法解釋》”）第二十一條規(guī)定：“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)。”

最高人民法院在2016年11月30日發(fā)布的《第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要》（法[2016]399號(hào)）第31條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂改變工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)等影響中標(biāo)結(jié)果實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，導(dǎo)致合同雙方當(dāng)事人就實(shí)質(zhì)性內(nèi)容享有的權(quán)利義務(wù)發(fā)生較大變化的，應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。”

除了以上所談到的工程價(jià)款、工期、質(zhì)量之外的其他合同內(nèi)容變化是否屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更，還要從司法實(shí)踐中尋找答案。

 二、司法實(shí)踐

如上所述，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條規(guī)定，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款屬于合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。《第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要》第31條也有類似規(guī)定，最高人民法院民事審判第一庭編著的《最高人民法院建設(shè)工程施工合同司法解釋的理解與適用》進(jìn)一步認(rèn)為：工程價(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限等涉及招標(biāo)人和中標(biāo)人的基本權(quán)利義務(wù)，對(duì)當(dāng)事人之間利益影響甚大，應(yīng)當(dāng)視為建設(shè)工程合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

所謂的工程質(zhì)量是指建設(shè)工程施工合同約定的工程具體條件，也是這一工程區(qū)別其他同類工程的具體特征。工程期限是指建設(shè)工程施工合同中約定的工程完工并交付驗(yàn)收的時(shí)間。

實(shí)踐中，各地方高院在相應(yīng)的司法工作文件中也持類似觀點(diǎn)，即認(rèn)為工程價(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限屬于中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，也有部分高院認(rèn)為計(jì)價(jià)方式、讓利捐款承諾等事項(xiàng)由于與上述三項(xiàng)內(nèi)容直接相關(guān)，尤其影響最終的工程價(jià)款，因此也可視為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的范疇。除了工程價(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限等基本達(dá)成共識(shí)的事項(xiàng)之外，根據(jù)《合同法》第十二條、第三十條、第二百七十五條，中標(biāo)合同的其他主要條款還可能包括違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決方式、質(zhì)保金與質(zhì)保期等。對(duì)于該等事項(xiàng)變更，是否屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，司法實(shí)踐中尚無(wú)統(tǒng)一、明確的裁判標(biāo)準(zhǔn)，僅能通過(guò)個(gè)案裁判加以初步判斷。

對(duì)客觀原因造成補(bǔ)充協(xié)議簽訂的，司法實(shí)踐一般不認(rèn)定為是對(duì)招投標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更。最高人民法院辦公廳在2011年10月9日印發(fā)的《全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法辦(2011)442號(hào)）中載明：“協(xié)議變更合同是法律賦予合同當(dāng)事人的一項(xiàng)基本權(quán)利。建設(shè)工程開工后，因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等客觀原因，發(fā)包人與承包人通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)議紀(jì)要、來(lái)往函件、簽證等洽商記錄形式變更工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)的，不應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。”北京高院、浙江高院、廣東高院相關(guān)司法政策文件也有類似規(guī)定。

故而，在合同實(shí)際履行過(guò)程中，對(duì)于當(dāng)事人因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃調(diào)整等客觀原因，變更中標(biāo)合同內(nèi)容的情形，尚不足以對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的公平、公正、公開產(chǎn)生負(fù)面影響，因此沒有必要視為“黑白合同”而加以限制，而應(yīng)認(rèn)可此種變更的法律效力。

三、結(jié)論

實(shí)踐中關(guān)于工程價(jià)款、工期、質(zhì)量之外的其他合同內(nèi)容變化是否屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更還存在很多爭(zhēng)議。我們認(rèn)為，對(duì)此類問題應(yīng)當(dāng)綜合判斷，考察變更是否違反招投標(biāo)制度，客觀上當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是否因此發(fā)生較大變化，主觀上當(dāng)事人是否有規(guī)避招投標(biāo)制度的故意。此外，根據(jù)我們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通常在工程內(nèi)容、工程基礎(chǔ)未有實(shí)質(zhì)變化的情況下，在施工過(guò)程中，因工程量發(fā)生變化，或者發(fā)生重大設(shè)計(jì)變更，或者由于原有工程資料、文件等不齊全或疏漏造成原有計(jì)價(jià)方式或工程期限不合理等，當(dāng)事人達(dá)成的補(bǔ)充協(xié)議，則具有客觀合理性，不應(yīng)認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更。